Як не потонути у даних про децентралізацію та порівнювати громади між собою

Автори: Олексій Півторак та Марія Очеретяна, журналісти Центру спільних дій

Оригінал опубліковано на «ZN.UA».

Уявіть, що у вас виникла можливість покинути  рідну громаду й переїхати до іншої в межах України. На новому місці у вас буде така сама площа житла, заробітна плата й умови життя. Але де гарантії, що на новому місці так само, як удома, або навіть краще, дбають про дороги, лікарні, школи й дитячі садки?

«Люди дивляться, у першу чергу, на інфраструктуру. Чи є у громаді якісні дороги, чи можна пройтися безпечно по тротуару. Чи працює там бізнес. А розвинена інфраструктура громади – це першочерговий обов’язок місцевого самоврядування. Те саме і з бізнесом. Якщо місцева влада створює комфортні умови для ведення бізнесу, то жителі громади будуть мати де витрачати свої зароблені гроші. І частина з них через податки знову піде на розвиток громади», – пояснює аналітик Центру спільних дій Костянтин Шокало.

Гарантій, що на новому місці буде краще, дати не може ніхто. Але з відкриттям доступу до даних про діяльність влади і з реформою децентралізації в нашому розпорядженні опинилась велика кількість інформації. Вона дозволяє дистанційно скласти враження про справи і в державі, і в громадах. Уже декілька років Міністерство фінансів України розвиває портал OpenBudget із даними про державний і місцеві бюджети. А завдяки сайтам Spending і Prozorro можна стежити за тим, на що витрачають кошти.

Одночасно з відкриттям даних, з’являються й охочі їх використати чи перевірити. У 2017 році з’явився рейтинг «Прозорі міста», завдяки якому можна порівняти найбільші міста за відкритістю інформації про свою діяльність. Десь у той же час з’явився індекс легкості ведення бізнесу в регіонах. Цей рейтинг дозволяє порівнювати громади за легкістю відкриття підприємства й отримання усіх необхідних дозволів і процедур. Цей рейтинг розробили на зразок міжнародного рейтингу Doing Business. Але цього року Світовий банк перестав оновлювати цей індекс. Це сталось після скандалу про махінації з даними на користь Китаю.

Експерт Інституту Політичної Освіти Тарас Случик звертає увагу на те, що індекси, які дають середню температуру по палаті, у нашому випадку по області, не годяться, щоб зрозуміти стан справ у громадах.

«У області може бути кілька промислових центрів, які будуть сильно впливати на рейтинг області. Ця інформація буде тільки викривлювати ваше сприйняття конкретної громади», – пояснює Тарас Случик.

Наче враховуючи це зауваження, виникають інші рейтинги. Наприклад, рейтинг легкості ведення бізнесу у найбільших містах України від українського Forbes. Він враховує дані місцевих управлінь статистики і місця громад у рейтингах інших організацій.

Рахувати гроші

Аналітично-адвокаційний Центр спільних дій запропонував ще один підхід, як оцінювати та порівнювати громади. У пригоді стануть дані про обсяги доходів місцевих бюджетів, а також про те, як ці кошти витрачають. Спираючись на ці дані, аналітики Центру розробили рейтинг фінансової спроможності обласних центрів.

У межах дослідження аналізували бюджети громад за 2018-2020 роки та січень-вересень 2021 року. Їх оцінили за десятьма індикаторами. До уваги брали, зокрема, капітальні видатки (скільки грошей виділяють на ремонт доріг, закупівлю шкільних автобусів, газифікацію населених пунктів та інші потреби, важливі для розвитку громади); витрати на місцевих депутатів; частку бюджету, що виділяється суто на зарплати, тощо. З повним переліком індикаторів можна ознайомитися за посиланням.

За кожен із індикаторів громада отримала 0, 5 або 10 балів (низький, середній або високий рівень відповідно).

Лідером рейтингу з 2018 року залишається громада Дніпра, яка незмінно отримує максимальні 100 балів. Також у 2021-му в трійку найспроможніших громад потрапили Київ та Львівська громада, які отримали від аналітиків 87,5 та 85 балів відповідно. Останні місця цьогоріч посіли Херсон, Краматорськ, Миколаїв і Сєвєродонецьк.

«Фінансова спроможність – це здатність органу місцевого самоврядування накопичувати достатню кількість грошей на те, щоб розв’язувати найбільш актуальні проблеми громади. І витрачати ці кошти відповідно до цілей, які ставить собі місцева влада. Тобто, робити це з максимальною ефективністю: досягати найкращих результатів за найменш можливі кошти», – пояснює аналітик Центру спільних дій Костянтин Шокало.

У рейтингу вирішили проблему із тим, як порівнювати громади різняться, не тільки за розмірами бюджетів, а й за кількістю населення. Марно порівнювати Київ із бюджетом у 68 мільярдів гривень із будь-якою із сільських громад, у якій живе кілька тисяч осіб, а казна ледве сягає кількох мільйонів гривень. Через це у Центрі спільних дій рекомендують ділити доходи і видатки громад на кількість жителів громади, або порівнювати відсоткові співвідношення витрат чи доходів до усього бюджетного пирога.

«У першому випадку дані свідчать про тягар тієї чи іншої сфери для платників податків, а у іншому випадку – про пріоритетність сфери у структурі бюджету громади», – пояснює Костянтин Шокало.

Бюджети великих і малих громад є самодостатніми, і вони мусять викручуватися із тими ресурсами, які в них є. Щоправда, держава не покидає напризволяще незаможні громади. Міністерство фінансів розробило механізм реверсної дотації. Він вмикається,  коли громадам не вистачає власних податків, щоб утримувати комунальні заклади.

«Якщо показник податкоспроможності у громаді є нижчим, ніж середній по Україні, їй потрібно допомагати, тому що своїми силами вона не зможе утримувати школи, лікарні і заклади культури у громаді. Якщо ж показник вищий, – це означає, що громади можуть допомагати іншим. Це цілком нормально. Так держава забезпечує рівність і справедливість бюджетної системи на місцях», – пояснює Костянтин Шокало.

Зрештою, обов’язки  громад після децентралізації лише зростають. Відповідно, коштів бракує завжди. Крім того, громади не застраховані від того, що держава одного дня захоче перекласти на них ще трохи обов’язків. Чого варта остання новація, коли громадам пообіцяли збільшити на 4% відрахування податку на доходи фізичних осіб в обмін на компенсацію частини вартості газу для усіх жителів своїх громад у цей опалювальний сезон.

«А це загальний фонд бюджету. І ось раптово під опалювальний сезон витрати на теплоносій зросли. Ви планували, що газ буде за однією ціною і тут вона зросла. І усе – ваш бюджет на капітальні витрати закінчився», – каже Тарас Случик.

На жаль, це не теоретичні перестороги експертів. За словами директора департаменту у справах засобів масової інформації та зв’язків із громадськістю Херсонської міськради Гаяне Оганесян, у 2022 на енергоносії доведеться витратити вдвічі більше, ніж у 2021-му. У грошах – це додаткових 150 мільйонів гривень.

Тим не менше, експерти сходяться на тому, що попри усі труднощі, фінанси громад можна і варто порівнювати між собою. Головна проблема співставлення в тому, що в бюджетах громад можуть по-різному записувати одні й ті ж категорії доходів і видатків. Ще більше ускладнює ситуацію те, що крім доходів від податків і зборів чи дотацій від держави, громади можуть мати кредити. Вони, з одного боку, дозволяють громаді швидше розвиватись. Та погашення кредитів теж лягають на бюджети розвитку і замість побудови або ремонтів доріг, дитсадків і шкіл, велика частка доходів громади може йти на сплату боргів.

Перший заступник Львівського міського голови Андрій Москаленко пояснює, що кредити громаді необхідні, адже «результат потрібний людям вже сьогодні». А добра кредитна історія – це можливість залучати вигідніші кредити.

 «Якщо би ми десь хоч раз протермінували, це би негативно вплинуло на кредитний рейтинг. Надалі ми втратили б змогу залучати кредитні кошти», – каже Андрій Москаленко.

Обчислити невидиме                                                            

Є декілька способів перевірити стан справ у громадах через непрямі показники. Наприклад, Тарас Случик рекомендує простежити, як змінюється кількість населення громад.

 «Якщо люди їдуть в якийсь обласний центр, а з якогось виїжджають, значить, у другого облцентру – кращий потенціал для розвитку», – запевняє експерт.

Підсилити враження про привабливість громади для життя і бізнесу можуть дані про інвестиції. Та, на жаль, Державне управління статистики і його регіональні відділення не публікують дані за громадами. І деталізація цих даних вичерпується на обласних центрах і колишніх містах обласного значення. Відповідно, треба шукати непрямі способи перевірки інвестиційної привабливості громади.

«Теоретично, це можуть бути здані квадратні метри житла чи офісних приміщень на одного жителя. Ці показники можуть підтвердити наявність інвестицій у громаду», – стверджує Тарас Случик.

Також, каже експерт, можна відійти ще на крок далі від фінансів і матеріальних показників і спробувати проглянути опитування того, наскільки у громадах задоволені діяльністю чиновників. Такі опитування час від часу публікують соціологічні інститути на замовлення українських чи міжнародних організацій. Але ці дані, як правило, мають той же недолік, що і офіційна статистика – інформація вичерпується на найбільших громадах.

Експерти сходяться й на тому, що важливо дослідити і пріоритети громади. Їх ілюструють місцеві цільові програми, які приймають місцеві ради. З ними у більшості випадків можна ознайомитись на офіційних сайтах громад. Правда, ці програми можуть називатися і виглядати по-різному, адже немає єдиних стандартів до їх оформлення і звітування про їх виконання. Але вони є цінним джерелом про інформацію про місцеві стратегії та політики.  

«Цільові програми свідчать про підходи до витрачання грошей: на точкові покращення, щоб виграти вибори чи стратегічний розвиток. Різкі повороти від одного до іншого лише перекреслюють увесь попередній розвиток», – наголошує Костянтин Шокало.

Крім того, усі партії, які працюють у місцевих радах мають власні політичні програми. У цих документах розповідається про те, як політичні сили бачать розвиток громад і країни. Ці програми, як правило, знаходяться на сайтах місцевих осередків партій. Але у поле зору пересічних виборців партійні програми потрапляють перед виборами. Політичні сили передають їх разом із виборчими списками кандидатів у виборчі комісії, де вони зберігаються довгі роки. І у ідеальному світі виборці із громад мають голосувати за партії і кандидатів, чиї пріоритети відповідають їхнім поглядам.

Підсумовуючи, зараз ми маємо доступ до великої кількості даних. Виходячи з публічної інформації, можна оцінювати стан справ у громадах і порівнювати їх між собою. Рейтинги і оцінки, які базуються на відкритих даних, дають можливість вловлювати тенденції про те, як змінюється стан справ у різних громадах. Загалом, завдяки децентралізації доходи громад зростають. Але, як не парадоксально, разом з ними не зростають поточні витрати. Проте, ростуть видатки на капітальне будівництво. І це може свідчити про те, що громади використовують додаткові надходження на покращення інфраструктури у громадах. Відповідно, є усі шанси, що з часом кожна громада буде ставати усе більш заможною і респектабельною. І є надія, що коли ви переїдете, озброєні публічною інформацією у нову громаду, яка припала до душі, там буде усе ще краще, ніж можна уявити із доступних даних.